【創作】論間接民主制度之迷失

[翔宇 10]

以下是小弟近日關於間接民主制度所作的小小研究 , 綜合歸納後將之發表在此 , 若有幸得到您的興趣閱讀拙見 , 也請不要吝嗇批評指教 .

序. 本文的寫作動機係來自之前所發表的"政治冷漠"一文 , 因感於一般人對於政治參與所產生的厭惡 , 而試圖找尋民主政治之原始架構 , 進而打破現今冷漠政治的處境 , 本文之所以採用"迷失'而不用"迷思" , 係因為是以間接民主制度作為前提 , 非質疑其本身的價值 , 而以一般人對於間接民主制度之下 , 因為缺乏對公民政治權利的內涵與作用的認知 , 所產生的迷失現象來作為討論的對象 .

前言. 本文係從公民政治權利之內涵與作用 , 而分別從憲法上之參政權 言論自由市場機制 審議式民主與代議式民主來探討公民政治權利的內涵 , 以及從強化人民對於參政權之內涵價值的認知與落實言論自由的保障來觀看公民政治權利的積極作用.

壹. 從憲法上之參政權以觀

關於政治參與最大的迷思就是一般人的認知上認為政治是遙不可及 , 認為政府政策決策的形成只須交由具備民意基礎的專家即可 , 這樣的概念在原本間接民主政治的實踐過程之中的確是相當具有效力的 , 然而假若我們跳離理論上的闡釋 , 回歸到現實的政治運作之下 , 可就並非完全符合理念的訴求了 .

人民擁有參與政治的權利(註一) , 其規範基礎是直接受到憲法第17條特別基本權利的保障 , 從憲法上之規定的文義解釋來看 , 只說明了人民享有選舉 罷免 創制 複決等四種之參政權 , 然而探究憲法之價值精神以觀 , 前述四種權利亦即是為了保障人民參與政治的權利 , 換言之 , 從憲法意旨以觀 , 人民是享有個別(每一個公民)及主觀上的公法權利 , 能夠直接援引憲法第17條之參政權來作為參與政治的依據 , 而這即是每個公民所享有之參與政治權利的真正目的 , 然而之所以一般人總會陷入一種政治隔閡 , 甚至是認為無法享有直接的參與政治之權利 , 從現實的政治作用來看 , 實受到間接民主制度的誤導 , 認為人民本身不具有直接參與政治決策的權利 , 而必須藉由中間的媒介(即所謂的政治人物或者專業人士)方能行使參政的權利 , 因此所注重的核心問題便成了如何使得政府與人民之間的模糊區塊建構起合法合理的基礎 , 然而這樣卻往往會忽略了真正所賦予權力內涵的應是人民自己本身 , 因此不管怎麼去解釋模糊區塊的合法性與正當性 , 依然是必須回歸到每個人民本身對於權利內涵的瞭解與作用 , 人民必須深刻地了解憲法上所賦予之參政權的意義與內涵價值 , 如此民主政治才能發揮其真正之目的 , 倘若人民自身對於政治感到冷漠 , 進而扭曲了參政權之真正意旨 , 這麼一來即便再發展出更嚴格的規範制度來審查政治現實上運作之失當 , 似乎也無法切入核心來解決問題 .

貳. 從言論市場機制以觀

言論市場的機制(註二) , 是否讓人民可以充分瞭解議題的全面性 ? 且只要有全面性的資訊就好了嗎 ?

其實首重的問題 , 便是強化人民對於公民權利之內涵價值的認知 , 如此一來我們才能瞭解 , 政治的形成不是一言堂 , 資訊的接收更非自我拘束地只要求某領域的訊息 .

這就好比人之學習一般 , 學習是永無止境的 , 一個真正瞭解學習意義與生命價值的人 , 是不可能畫地自限地將自己拘束在一個框架裡頭 , 甚至排斥外來的資訊 , 瞭解學習的意義 , 我們就知道必須有更多的言論來傳達訊息 , 幫助我們學習真理 ; 瞭解生命的價值 , 方能建構起完整的價值體系 , 而在自論市場的廣大訊息中(浩瀚知識裡) , 運用價值判斷來吸取或篩選資訊 , 然後再藉由言論市場將自己的價值理念傳佈出去 .

因此強調言論交替的重要性 , 不外是在言論市場中我們可以達到一種求知的過程 , 而在接收與傳佈的連續反饋中發掘真相 .

言論市場所提供的是一種機制 , 一種制度 , 使我們能夠藉此來表達意見與接收意見 , 然而一切制度終究必須回歸到個人來作檢驗 , 是故強化每個人對於公民權利之價值內涵的認知 , 即是解決言論市場之缺失的重要課題 .

參. 審議式民主與代議式民主

審議式民主 , 其與代議式民主相較之下 , 似乎能夠提供人民一種合適的討論空間 , 在希臘城邦政治(註三)的特色 , 即是一種審議式的民主(五百人會議) , 然而在現今實際的政治運作之下 , 國家的人數龐大 , 因而很難讓所有的公民都能夠在第一時間內參與政治決策的形成 , 其實這也是完全落實直接民主之困難處 , 因此要以審議式民主讓每個公民都能夠在政治決策與形成的過程中完全參與 , 是有難度的 , 最多也就如城邦政治的五百人會議一般 , 由五百人代表整體的城邦 , 然而這麼一來幾乎和代議制民主相差無幾 .

而關於代議制民主 , 其內涵價值即是為了彌補直接民主之困難的缺失 , 而經由如同契約的方式 , 將眾人的權力委託予受其信賴與監督的少數人 , 而由這些受妥託者來行使全體公民政治的權利(同時也受到妥託者的監督限制 , 然而這卻是當今普遍人們所缺乏的認知) , 至於行使的內涵其實回過頭來講 , 就是一種審議式民主的精神 , 因此在代議制民主取的是其作用上的方式 , 而在審議式民主取得是作用上的精神 , 而精神價值當然是比手段方式來得重要 , 因此在上述方才如此強調必須強化每個人之公民權利的認知 , 如此才能真正的落實民主政治的精神 .

肆. 如何落實參政權之積極作用

對於參政權之積極的作用 , 應該由兩方面著手 , 一是強化人民對於參政權之內涵價值的認知 , 二是落實言論自由的保障 .

一. 強化人民對於參政權之內涵價值的認知

原本代議制度之下 , 由人民集體所委託權力之人 , 在獲得合法性以及合理性地位的前後 , 應受到所謂理性人民的期待以及監督 , 因此參選者必須提出具體的政治決策來說服人民使之交付權力 , 反之 , 人民即是站在一種監督的地位來審查參選者是否能(有)達到期望 , 然而在現實的政治運作之下 , 可以很清楚的發現人民對於本身權利之來源 , 政治政策之形成 , 權力委託之內涵等的瞭解其實相當模湖 , 因此無法適當地發揮監督者的地位 , 從此而觀 , 強化人民對於公民權利內涵的認知應該是當前所應努力的目標 , 而強化的過程則是透過教育方式來達到目的 .(註四)

二. 落實言論自由的保障

最有效者便是藉由言論來針對政治決策提供資料意見以及批評 , 經由更多的言論來達到追求理念的目的 , 因此在美國對於言論自由的保障其所受到重視的程度 , 往往高出其他的基本權利 , 即是因為自由的發表言論實具有追求民主正當程序的功能 , 為了提倡公民積極參與政治決策的形成 , 首先即須落實言論自由的保障 , 是故在美國對於言論自由在政治政策的評論中 , 幾乎是一種絕對性的保障 , 即使是以諷刺 純粹批評 人身攻擊等亦受到憲法之保障 , 其背後之目的不外乎"促進言論自由的方式 , 不是強迫的沉默 , 而是更多的言論" , 經由客觀之言論市場來調節各種言論 , 使得人民能夠暢所欲言 , 最後藉由言論自由之保障讓人民處在一個能夠合適地積極行使監督政治權利的環境 , 方能賦予參政權一種實質的價值內涵 .

伍. 言論自由如何監督---代結論

關於言論自由的監督 , 首先應該先釐清的概念便是 , 權利與義務的關係 , 有權利即有義務 , 人民享有各種權利 , 亦即須負擔義務 , 而此便是一種權利的拘束力 , 稱為基本權利的限制 , 因此有權利即須有所限制 , 在建構基本權利之保障範圍的同時 , 亦必須考量其所應受到限制的程度 , 而所謂的監督即是限制手段的一種 .

言論自由的監督 , 基於其核心價值的意涵 , 原則上應該給予最大限度的保障 , 然而有權利亦須有所限制 , 才不會導致價值失衡的現象 , 一般建構言論自由的限制範圍 , 主要是從言論市場機制與價值衝突之權衡來發展 .

一. 言論市場機制

促進言論自由的方式 , 不是強迫的沉默 , 而是更多的言論(more speech , not enforced silence)(註五) , 因此將各種言論置於公開的言論市場之中 , 交由言論市場之機制來篩選高低價值的言論 , 然而言論市場本身是否全然客觀且具有正當的機制 , 不無商榷之虞 , 從言論自由的價值功能以觀 , 具有所謂的防禦權功能 , 指防止國家一切干預言論自由發表的行為 , 又稱為消極權 , 然而僅僅防禦的功能仍無法彌補言論市場機制可能發生的缺失 , 因此近代以來受到社會福利思想的影響下 , 基本權利的功能逐漸發展出一種積極的功能 , 稱之為程序與組織保障請求權, 指國家負有提供一定組織與程序來保障基本權利能夠落實的合適環境 , 從此以觀 , 即可課與國家必需提供一定組織與程序來保障言論自由的具體落實 , 比方說 , 人民擁有學術自由 , 但若無一個能夠合適落實學術自由權利的環境 , 那麼即使要求國家不應該干預學術自由(防禦權) , 也已經毫無意義 , 因此必須進而要求國家建立完善的大學自治制度(程序與組織保障請求權)方能保障學術自由的具體落實 , 同樣的反觀言論自由 , 這當然可包含言論市場機制 , 因此國家有義務維持一個合理公正的言論市場 , 始其發揮言論篩選的機制 .

二 , 價值衝突之權衡

另一種對於言論自由的限制 , 則是來自於其他的基本權利 , 亦即當行使言論自由權利的同時 , 有可能侵害了另一個在憲法上亦受保障的基本權利 , 最為典型的例子便是言論自由與名譽權之衝突(註六) , 一個言論的發表有可能侵害了另一個人的名譽權 , 因此兩者之間所造成的價值衝突 , 必須進一步地加以權衡 , 有可能是名譽權讓步 , 亦有可能是言論自由讓步 , 此時對於言論自由來講即是一種限制的效力 , 甚而產生監督規制的效果 .

註一. 依據洛克之國家契約理論 , 係指人民在國家之前是處在一種僕實平等的狀態 , 每一個人具有個別的權力 , 享受獨立的權利義務 , 然而為了追求集體社會化的整體精神 , 基於理性人的思維 , 擺脫蒙昧狀態 , 進而達到普遍的理念意志 , 因此必須將個個分散的權力集結成一個強大的力量 , 藉由此力量來維持一個社會整體人民的權利 , 而為了達到此種目的 , 於是人民透過契約將自身的權力委託給一個後天建立的國家 , 而由國家來行使整體權力來保障每一個人先天的權利 , 是故 , 國家的權力是來自於人民的委託認可 , 國家之目的則是為了保障社會生活底下每一個人的權利 , 不得任意干涉 , 而人民則享有監督國家在政策上行使權力(力量)是否妥當的權利 , 即所謂的參政權 .

註二. 言論市場機制 , 首見於英國哲學家Mill之自由論 , 而後由美國聯邦最高法院大法官Holms提出所謂的言論思想自由交換(free trade in ideas)理論 , 進而開展出言論市場機制的發展 , 之後更成為對於言論自由內涵價值的基礎 , 發展出單一價值的言論自由 , 稱為言論自由市場理論 , 係指言論自由可以幫吾人增長知識與發現真理 , 而欲測試某種思想是否為真理時 , 最佳之方法即是置於言論市場上競爭 , 而由大眾決定是否接受 . 見林子儀，言論自由導論，台灣憲法之縱剖橫切，臺北市 : 元照，2002[民91]，頁121-123 . 而我國釋憲實務機關 , 司法院大法官亦在釋字第509號解釋之協同意見書中採用言論自由市場理論 , 來作為填充言論自由之內涵價值的基礎 .

註三. 希臘城邦民主政治與現今的民主政治 , 在內涵上有所差異 , 前者是指在城邦之下 , 每一個公民都必須符合整體城邦政治的利益 , 因此每個公民都必須透過在城邦上所擁有的職位來參與政治 , 換言之 , 只有服膺於城邦之下的公民方能享受權利 , 且每個公民都必須積極地參與政治而在城邦下獲得一種資格 , 是故 , 亞里斯多德曾言 " 不處於城邦之中 , 不是神 , 便是野獸 " ; 後者則是建立在個別自由的權利之下 , 在社會生活之中強調的民主並非是一種整體性的價值 , 而是個別的價值 , 只是透過社會化的過程中將每一個個別的權利集合起來 , 而追求一種公眾信賴且認可的價值 , 因此個別的利益是優先保障的 , 不受到社會國家的干預 , .

註四. 希臘城邦時期的柏拉圖在其理想國的建構當中 , 將人民分成金(哲學家皇帝) 銀 (衛士) 銅(生產階段)三個階級 , 而為了使人民在這個階級劃分之下能夠各安其份 , 且又促進階級的流動變化 , 其所強調的便是知識的追求 , 追求知識不是先天的 , 而是依靠後天的努力 , 亦即是教育 , 因此唯有透過教育才能使的人民獲得知識 , 而這樣的知識便是一種力量 , 才是權力的來源 . 從此來看 , 我們可以借用柏拉圖關於教育的理念 , 來作強化人民對於公民權利之內涵價值認知的方式 , 換言之 , 即國家(立法 行政 司法)的運作 , 必須重視人民對於公民權利的認識 , 而透過教育來強化一般人民對於此較於弱勢地位的劣境 .

註五. 言論自由之限制 , 首戒針對特定政治言論之限制 , 此乃基於言論中立原則 , 禁止國家以言論內容之有無價值或有無害為標準 , 而立法優惠或歧視某特定言論 , 因此在言論多元自由的前提下 , 言論自由的限制原則上應是以更多的言論 , 而非強制的沉默 . 許宗力，談言論自由的幾個問題，台灣憲法之縱剖橫切，臺北市 : 元照，2002[民91]，頁251 .

註六. 所謂典型是因為涉及了刑法之誹謗罪除罪化的爭議 , 雖大法官已作出釋字第509號解釋而認為誹謗罪並無違憲 , 然而爭議直至現今仍未終結 , 而在美國近來 , 對於言論自由之絕對保障 , 亦有所動搖 , 而漸漸依照言論價值的高低進行不同的審查標準 , 因此低價值的言論亦有可能排除於言論自由的絕對保障之外 , 稱為絕對保障之相對化 .

主要參考文獻 ,

一. 言論自由導論，林子儀，台灣憲法之縱剖橫切，臺北市 : 元照，2002[民91]，頁103-179.

二. 談言論自由的幾個問題，許宗力，台灣憲法之縱剖橫切，臺北市 : 元照，2002[民91]，頁239-267.

三. 基本權利的功能與司法審查，許宗力，憲法與法治國行政，元照，頁153-178.

四. 當代政治哲學導論， 威爾.金里卡(Will Kymlicka)著，劉莘譯 ，臺北市 : 聯經，2003[民92].